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比例原则在我国行政法中的适用探讨

2011-02-21 00:00 编辑:admin 来源:发表论文 浏览:

    摘要:比例原则是行政法的核心原则之一,它产生于19世纪初的德国警察法并在实践中得以发展和完善,因其符合客观规律,具有强大生命力而在许多国家和地区得到广泛运用。其含义包括三项子原则:适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。文章在论证比例原则的涵义、功能和科学性的基础上,结合我国行政法实践,论证了比例原则在我国行政法中适用的必要性及我国行政法中引入比例原则的可行性,并阐述了我国行政法中引入比例原则的意义。

    关键词:比例原则;科学性;功能;适用性;可行性   

    一、比例原则的起源和发展比例原则的思想最早可追溯至英国大宪章的规定:人们不得因为轻罪而受重罚。从历史渊源来看,比例原则产生于 19世纪德国的警察国家观念和与之相应的警察法学。应当承认,德国是比例原则最早的倡行国[1]。 18世纪末期,受法国大革命的影响,德国在一系列司法宣言中明确了国家仅能在必要情形下限制个人自由。德国行政法学者奥托·迈尔在1895年出版的《德国行政法》中, 主张“警察权力不可违反比例原则”。 19世纪末期,普鲁士一般法规定,“采取为维护公共秩序所必要的措施”是警察的职责,而不必要的措施则不属于 “警察的职责”。在司法实践中,当时的高级行政法院在行政诉讼中,就将警察采取的措施是否超过为实现目的所需要的限度作为审查的内容之一。这说明在19世纪末期,作为比例原则内容之一的必要性原则已不仅为德国立法所明确规定,而且已为其司法实践所运用,主要是警察法领域。 20世纪初,德国另一位行政法学者弗莱纳在《德国行政法体系》一书中用“不可用大炮打小鸟”的名言,比喻警察行使权力的限度[2],观念上倡行的结果是比例原则在法律上的体现。此后,在德国公法学者的努力下,比例原则的内容进一步丰富起来。可见,比例原则在其发韧之初,主要是对警察干预行政加以控制。比例原则在其他国家和地区也多有法律规定[3]。日本行政法学者室井力认为:“所谓比例原则,是要求在应达成的目的与为此所采取的手段(措施)之间存在合理的比例关系的原因。”《荷兰行政法通则》第三章第四条规定“某个 (行政)命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果,这不利后果须与命令的目的相当”属典型的比例原则。法国行政法院对警察行使权力中如何平衡公共秩序的需要和公民自由的保障,从多方面给予监督,其中有关目的性、必要性和比例性的监督则属典型的比例原则。葡萄牙1996年的《行政程序法》规定“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时,仅可在对拟达到的目标系属适当及适度的情况下,损害这些权利或利益”。我国台湾地区对比例原则的研究比较深入, 1990年的《行政程序法(草案)》中将比例原则作为其第五项基本原则之一予以明文规定和说明。 1999年2月,该草案获得正式通过,表明了其对比例原则的重视。  

    二、比例原则概述比例原则的基本内涵是行为的手段和目的的关系必须适当,国家在基于公共利益的需要而对人民科以负担时,不能过度侵害人民的利益。这一基本思想在其他国家的民主思想中也有体现,但以德国为首的大陆国家把它发展成为一套结构完整、内涵丰富、思想深入的理论。在内涵上,德国学者将比例原则分为3个具体的原则[4]: 1.适当性原则,又称为妥当性原则、妥适性原则或适合性原则,是指所采取的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说,在目的和手段的关系上,必须是适当的。如行政主体为了恢复正常的社会秩序,而限制一定人的行为,如果这种限制不仅不能恢复社会秩序,反而使社会循序更加混乱,就属于不妥当。有学者以如何防止凶猛的狗咬伤人为例来说明此项原则:警察机关要求凶猛的狗所有人,在带狗外出时要在狗身上挂上警铃,就是不妥当的措施,因为要防止凶猛的狗咬伤人,妥当的措施应当是为狗带上口罩。 2.必要性原则,又称为最少侵害原则、最温和方式原则或不可替代性原则,是指在前述“适当性”原则已获肯定后, 在能达成法律目的诸方式中,应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之,已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。如为了防止危房造成的公共危险,对危房可以采取拆除与维修两种选择时, 则应当以采取维修的手段为必要。如果采行维修的方法就能切实防止危险的发生,而采行拆除的方法,即为违背必要性原则;但如当此危房已经无法维修时,拆除就为唯一之手段,别无选择了,这时采行拆除方法就符合了必要性原则。 3.狭义比例原则,又称比例性原则、相称性原则或均衡原则,是指行政主体所采取的措施所产生的害处,不可以超过所采取措施所带来的好处,可见狭义的比例原则实质上是一种“利益衡量”的方式,衡量“目的”与人民“权利损失”两者有无成比例。即不可杀鸡取卵。如警察不应当要求为价值1万元的财产安装2万元的消防设备。综上所述,适当性原则要求手段有助于目的实现,必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的,而狭义比例原则是通过对手段负面影响的考量,要求目的本身的适当、不过分。三者相互联系,不可或缺,构成了比例原则的完整而丰富的内涵。  

    三、比例原则的科学性和功能 (一)比例原则的科学性比例原则的产生及其在众多国家和地区的运用与发展, 可以看出其符合客观规律,具有高度的科学性和强大的功能。从法学的角度看,比例原则的科学性在行政法上有以下体现: 1.体现了法律的正义价值。正义是法律的基本价值之一。立法者通过行政立法,调整公共利益与个体利益、行政程序与行政效率、行政手段与行政目的、行政成本与行政效益等关系时,应体现正义的要求,使关系的双方保持合理适当的比例。同时,评价某一法律是良法还是恶法,也有赖于以比例原则衡量其正义价值。 2.体现了行政行为的法律目的和行政宗旨。同一种行政目的,可以通过多种途径或方式来实现,在这诸多途径或方式中,有的可能高效但不经济或不合法,有的貌似合法却与法律精神相背离。诸如此类,怎样确定正确实现行政目的的行政途径或方式?怎样判定一个行为既符合法律又合理、适当?这就需要一个标准。比例原则正是在公共利益与个人利益、行政手段与行政目的、行政成本与行政效益等各个要素之间进行斟酌裁量,寻求各种要素的最佳组合和自由裁量的最佳标准。 3.体现了在公共利益和行政相对人利益保护上两者的双赢[5]。从比例原则的基本含义可知其“价值取向”是通过限制行政主体在实施行政行为时,应该适当地平衡一种行政措施对相对人合法权益造成的损害和社会公共利益之间的关系,禁止和限制对相对人的损害超过所欲保护的公共利益,并在两者之间做出理性选择,力求达到“双赢”的局面。 4.体现了行政程序与行政效率动态的比例平衡。比例原则对行政行为中诸要素的综合斟量,在行政程序与行政效率二者之间寻求一种平衡,使行政程序与行政目的符合比例。实现一个较小的行政目的,可以采取较简便的行政措施,适用一个较简略的行政程序;而要实现一个利益重大、涉及面广或利益主体众多的行政目的,则需要采取重大的行政措施,适用一套较严格的行政程序。比例原则在要求上述程序符合比例的基础上,力求行政效率的提高。首先,提高行政效率是比例原则的应有之意。其次,合法、适当的行政程序的共同遵守、杜绝或控制了行政盲目性和恣意性。再次, 由于行政主体尽可能地保护了行政相对人的权益,便会赢得其对该行政行为的理解和支持,消除或减少抵触,提高行政效率。(

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